| 市政协委员蒲春天：构建多元化纠纷解决机制确保社会和谐稳定 |
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| 2008-03-24 |
当前正处于一个重要的社会转型期。一方面，随着改革开放的深化、体制的转换和利益格局的调整，市场经济呈现出繁荣景象，人民生活水平得到较大提高；另一方面，群众的权利意识、法制意识和维权意识在觉悟和增强，矛盾纠纷日益增多，各种利益关系此消彼涨，各种价值观念交互碰撞，矛盾错综复杂，因矛盾纠纷而引发的群众性事件亦日益增多，已成为影响社会稳定的重要因素。2007年，全市公安机关共立各类刑事案件8909起，受理治安案件14446件。全市法院共受理各类案件16689件；市委、市政府信访局共受理群众信访4581件，9633人次，集体上访235批；全市共处理群体性事件23次，其中的 “11·7”事件甚至惊动了中南海。十分明显，在社会各种矛盾纠纷层出不穷和司法资源相对匮乏的情况下，全社会已迫切需要多种解决纠纷的途径和方式。但由于多种因素、条件的影响，现行的各种纠纷解决方式均存在一定的缺陷和互动机制，尚未形成一个较为完整的纠纷解决体系，难以发挥其解决纠纷的最大功效。
一、目前多元化纠纷解决机制存在的问题
（一）法院受案范围不断扩大,大量群体性纠纷和矛盾突出案件涌向法院。
随着我国依法治国基本方略的不断推进，法律调整的领域和层面不断拓展和深化，社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来，大量案件涌入司法程序，新类型案件不断增多。2004年至2007年，全市法院共审执结各类案件76549件，处理来信来访15581件次，其中涉诉信访11672件次，群体性纠纷和矛盾突出案件不断增多。相当多的当事人“一步到位”将诉讼作为解决纠纷的首选，而不愿选择多元化纠纷解决方式，既浪费了社会资源，又不利于树立起多元化纠纷解决机制的应有权威。同时，诉讼和审判无法解决所有的纠纷，诉讼的对抗性反而还会破坏当事人之间的和谐合作关系，最终会减少社会经济交往的总量。
（二）非诉讼纠纷解决方式之间协调不够。
目前，我市多元化纠纷解决方式衔接机制方面有具体的做法，但没有形成必须严格执行的制度，各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性较差，既存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制了非诉讼解决方式的功能发挥。
（三）非诉讼解决方式的效力不高。
从现行法律的规定来看，人民调解虽具有一定的法律约束力，但不具有强制执行的效力。行政调解协议的效力尚无明确规定，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就显得没有约束力，行政调解人员平息纠纷所付出的努力就可能前功尽弃。非诉讼方式解决纠纷的效力不高，严重影响多元化纠纷解决机制的建立。
（四）行政协调解决纠纷的力度不够。
目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，调解的力度和工作的细致程度尚且较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。
（五）多元化纠纷解决方式运行的保障不足。
在法制建设过程中,国家把资源重点投放在了正式的法律制定和司法机关的建立健全上,而对其他纠纷解决方式的制度建设和投入则相对较少,客观上制约了其他纠纷解决方式功能的发挥，相关人员的素质也参差不齐，不少人缺少执业所需要的专业知识和技能，法律政策和业务水平欠缺。
二、构建多元化纠纷解决机制的对策与措施
（一）明确责任，理顺多元化纠纷解决方式与诉讼的关系。
诉讼作为多元化纠纷解决机制的核心，始终处于国家干预社会矛盾的最后阶段。与之相呼应的多元纠纷解决方式则扮演着“和平使者”的角色，对于社会矛盾分流、缓解司法机关的压力、节约司法资源起着重要作用。现阶段的社会矛盾，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。必须高度重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接，不断探索与诉讼途径相补充、相衡接、相配合的纠纷解决渠道，实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼调解与诉外调解的联动与协调。
（二）强化人民调解制度，启动民间纠纷调解机制。
强化人民调解是构建多元化纠纷解决机制的重点。一是要培育新型民间调解机构。通过政策引导、经费支持等方式鼓励企事业单位和区域性、行业性机构根据纠纷的特点，成立具有民间性质的调解机构，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置。二是健全民间调解协议的司法审核制。正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题，对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，及时立案，及时依法确认和维护人民调解协议的效力。三是实行调解人员聘任制。使调解人员在基层社区、自然村获得威信，得到国家正式制度的支持。
（三）注重行政调解，完善特定行业的纠纷解决方式。
充分发挥政府及其部门的优势，通过行政调解、行政裁决、行政复议等方式来化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。尤其要善于发挥工会、妇联等部门的作用。要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。对因农村土地征收、城市房屋拆近、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性纠纷，有关部门应当采取切实有效的措施依法妥善处理，实现案结事了。
（四）畅通渠道，落实矛盾纠纷预防机制。
上访是当事人表达利益诉求的一种重要形式，也是当事人实现合法权力的一种重要手段。因此，要保障合法上访人的言路畅通。坚持认真调处、重在预防的方针,进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防，充分发挥相关部门在预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。相关部门应当积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作，防止矛盾纠纷激化、转化。应采取各种形式深入开展法制宣传，疏导矛盾纠纷。建立重大矛盾纠纷事件应急处置机制,加大排查、回访力度,使矛盾纠纷调处工作由事后处理转向事前化解、由被动调处转向主动预防。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及有关制度改革等，要健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。
（五）多方联动，实现各种机制的良性互动。
多元化纠纷解决机制的衔接与良性互动，是一项系统工程，需要党委、政府、人民法院、司法行政机关等相关部门和各方面的协调与配合。要按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，坚持齐抓共管，形成合力，实现人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”格局。党委、政府把贯彻落实多元化纠纷解决机制纳入综治领导责任制范畴，同时要加大对多元化纠纷解决机制的投入。相关部门依照法定职能，积极主动参与纠纷解决，明确责任，研究制定本部门受理相关纠纷的操作规程，做到有事必调，调必有果，限期解决，登记在案。对于已进入诉讼的带有普遍性和涉及多数群众利益的重大民事案件，亦可视情况请政府相关部门先行调解和处理。司法机关应积极做好对构建多元化纠纷解决机制的参与、监督和支持，定期召开或参加司法联席会议，及时通报调处矛盾纠纷的情况，了解和掌握人民调解、行政调解的相关信息，积极探索人民调解组织及其他相关组织对民事案件的委托调解和协助调解机制。要充分利用现行的信访联席会制度，定期召开联席会议，按照“分级负责、归口办理”的原则，充分发挥和加强各级各部门处理信访案件职能作用。党委、政法委牵头统一制定有关的规范性文件，充分利用综合治理平台，定期召开联席会议，建立经常性工作联系和沟通机制，共同研究矛盾纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，积极推动各种社会矛盾纠纷解决机制协调发展、良性互动，切实解决司法与行政之间的冲突，促进司法与行政处理机制形成有效的衔接。
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