| 市政协委员娄锡锋：房地产私人隐性开发存在的问题及建议 |
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| 2008-03-24 |
近几年来，在跨越式发展战略和西部大开发战略的大力推动下，山区贫困县市房地产行业发展势头良好，日渐成为支撑地方经济发展的重要力量。尤其是随着住房体制改革不断深入，城镇化进程加快，城镇居民和农民进城对住房的需求大幅度增长，房地产开发已成为继水、电、路等基础建设之后的又一大亮点。
今年，我们在组织相关政协委员的调研和视察中发现，房地产开发中的私人建房、隐性开发问题，值得引起 我们各级政府的注意和研究。
一、现状
在西部，特别是贫困山区的市县区作为经济开发的新兴地区，房地产行业起步较晚，法制管理不够规范，私人房地产的隐性开发主要集中在城区的边远位置和中心乡镇。其开发形态各异，具体表现为：一是个人自主开发，即从取得土地使用权到房屋施工建设、销售全过程；二是联户合作建房，即一方出土地，另一方出资金合作建房后销售；三是拆旧房建新房，将现有房拆除，重新加宽加层修建后对外出售；四是违规超标准建房后，通过建设局对其处罚后，让其建筑成为合法化；五是未取得土地使用权、建设许可证，先动工后建设，由国土、建设部门对其处罚后，使其合法化对外销售。这样，既扰乱了城乡建设市场，破坏了统一的城乡建设规划和管理，又导致国家财政税收的大量流失,严重影响了房地产开发市场。
以万源市为例，目前私人房产隐性开发建设房屋的现象较多。这类开发建设，大多数没有遵守城乡建设规划，造成建成房屋参差不齐，满目零乱，损害城市形象；更为严重的是根据私人房产开发税源测算，应缴纳的相关税费之实收额不到5%，与应收差距之大实在惊人，现状令人堪忧！而且，据了解，当前在国家严格控制土地审批的大背景下，房地产业异常火爆，房价飙升让人不敢想象，由此产生的泥沙俱下现象，蔓延各地房地产市场也是较为普遍的。
二、存在的问题及成因
从税种看，现行税收制度规定了房地产开发涉及的税种有12个，分别是：营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税（以下统称所得税）、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税（外国企业及外商投资企业）、印花税、耕地占用税、契税、资源税等。涉及的基金附加有：教育费附加、地方教育费附加。从征税环节看，在土地使用权的出让和房地产开发、转让、保有诸环节分别征收。从管理模式看，《国家税务总局关于进一步加强房地产税收管理的通知（国税发［2005］82号）》规定了一体化管理的内容：“以契税为把手，以信息共享、数据比对为依托，以优化服务、方便纳税人为宗旨，通过部门配合、环节控制，实现房地产业诸税种间的有机衔接，不断提高征管质量和效率。”
从以上分析，不难看出：房地产税收管理存在热点、难点问题。由于环节众多，税种纷繁复杂，各税种在各环节的纳税主体、纳税时间、税收优惠规定各异，对于房地产税收的管理存在难点。随着房地产市场近年来一路走俏，私人房地产隐性开发规模逐步扩大，加之具有周期长、流动性大、隐蔽性强等特点，这对于私人房地产隐性开发的税收征收管理来说，就更存在热点、难点问题。应纳税费与实际征收额差距之大，形成的主要原因是：
（一）税源失控，导致税款大量流失
受房地产税制陈旧和征管手段落后的制约，税源管理总体上较为粗放。一是信息采集不够。由于各部门协调配合差，仅仅依靠税收管理员的工作责任心和纳税人的自觉程度，对房产隐性开发的涉税信息管理难以到位。 仅凭群众举报和税务机关实地查看来收集信息，导致信息滞后，准确性受到影响。另一方面纳税人提供的资料，不但信息不全，可信度也存在问题；二是税源监控不到位。受信息掌握难的制约，其销售环节取得的收入与实现收入的时间，同实际应纳的税款与实现税收的时间无法实施监控比对，影响税款的正常入库；三是征管模式与征收环境不适应，导致税源失控。现行税收征管模式强调纳税人自行申报和税务机关优质服务，而相当一部分纳税人纳税意识淡薄，税收申报不实，导致税源失控。
（二）纳税人流动性大
由于私人进行的房产开发，在开发、使用及销售各环节由无资质的施工队伍进行作业，他们没有办公地点，没有在建设、工商、税务等部门登记，有的纯粹是个人行为，打地下“游击战”，流动性大，管理极为困难。
（三）调查取证困难，计税依据难以确定
目前，私人房产隐性开发的形式多，适用的税收政策需要税收管理人员判断；加之各个环节的纳税主体也不同，同样需要税收管理人员判断。在税收申报、缴纳税款的过程中，销售方少申报价格可以少缴纳销售环节的一系列税收，而购买方也就可以少缴纳契税，两者利益具有一致性特点。因此，出现“阴阳合同”或者把销售合同改签成“租赁合同”来应付税务机关的检查，导致税务机关很难核实，存在计税依据难核实的问题，影响了对税基的确认。
（四）购房者法制意识淡薄
虽然税务机关通过电视媒体、设立咨询台、发放宣传资料、发送税法短消息等多种途径向广大购房者宣传：在购房时必须向销售方索取销售不动产发票，才能办理房屋产权证等多项税法知识。但由于购房者法制和维权意识淡薄，要么不办理房屋产权证，不主动向售房者索取销售不动产发票，不缴有关税费；要么提供假合同，减少税基，少缴税费。由于购房者和售房者均存在利益关系，税务机关在进行调查取证时，存在不配合税务机关工作的问题，导致工作开展不顺畅。
（五）管理职能部门的配合不够
私人房地产隐性开发行业的行政管理部门包括建设、规划、国土、工商、房管、物价、地税等，税务部门需要掌握的涉税信息大多数需要相关部门提供。但目前整体配合情况不太理想，没有形成合力，资料传递不及时、不准确。从地税机关内部看，同样存在征收、管理和稽查等部门的配合问题，从税收管理前、后台资料传递不及时，缺乏对征管信息和档案的统一管理，征管和稽查部门存在职责不清，管理“碰撞”现象，内部协调不够。
三、对策与建议
（一）统一领导，明确职责，协调配合，专项治理，建立长效机制。
1、成立专门协调机构。建议市政府成立专项治理协调领导小组，明确牵头部门和相关职能部门的职责，根据工作需要定期不定期召开协调会，分析研究解决房地产开发的相关问题。
2、依法加强规范管理。建设、工商主管部门要将“地下游击队”的当事人纳入市场管理主体进行规范管理。对不办理营业执照而进行经营的当事人取缔其营业行为。对不具备建设和房地产开发资质的当事人进行规范管理，非法进入市场从事建筑活动和房地产开发的，取缔其违法行为，并按照国家有关法律法规进行严肃处理。
3、集中进行专项治理。历年来，对私人房地产开发市场没有进行过治理整顿，管理难度大。要规范和理顺市场秩序，完善房地产开发建设管理，必须由市政府统一制定实施专项治理。一是将治理方案在电视台公告，要求当事人在规定的时间内申报开发的有关情况，补办土地使用权、建设许可、缴纳税费、房产证等手续；二是确定重点检查的时间，由有关部门组成专案组，对当地城区范围内的开发项目进行专项检查，缺啥补啥；三是对法律意识淡薄，不配合工作，甚至发生违法行为，公安等司法部门要加大打击力度，确保专项治理顺利开展；四是地税稽查局要进行重点稽查，依法打击偷税、抗税行为，提高税收的执行力。
4、根据市场管理需要，国土、建设、房管、物价部门要制定土地基准价格、建造基准价格和住房基准售价。由于私人房地产开发涉及当事人具有不确定性，全部没有按照规定建立财务会计账簿，单位成本无法考证。为了公平、公正、公开执行税收政策，必须制定土地基准价格、建造基准价格和住房基准售价。
（二）加大宣传力度，提高纳税人的税法遵从度。
进一步加大税收宣传力度，举办税收知识竞赛、组织税务干部上街、设立税收广告宣传牌、举办税收培训班等，宣传税收知识，通过电视、报纸等新闻媒体把税收政策、法规真正的交给纳税人，增强纳税人的法制意识，
（三）以税源管理为主线，强力推动税收管理上台阶
1、明确机构、清晰权责。按现有机构设置，确定房地产税源管理、税收征管、税款征收和税务稽查四个岗位，明确各个岗位工作职责及信息交换办法，防止征收和管理混淆，管理和稽查“碰撞”。更新管理理念，建立以税源管理部门为信息采集中心、资料建立中心，各部门分工配合，环环紧扣的链条式“扁平状”管理，实现内部整体协调，使私人房产开发行业的税源征、管、查一体化。
2、突出重点，把握关键。征管单位要全面采集涉税信息，掌握城市规划、土地管理及房地产开发信息，建立房产开发宏观税源档案；采集私人房产开发的动态和静态信息。具体包括开发形式、纳税人基本情况、立项开工证明、土地面积用途、预售、销售情况各环节情况，按项目分户建立“一户式”税源档案进行动态管理；分地段、按门牌号采集信息资料，建立税源档案。
3、强化信息建设，建立房产开发信息数据库。有关部门之间要建立长效合作机制，主动定期收集私人房产相关信息，建立信息共享机制，实现真正意义上的信息共享,协调配合搞好管理，有效推进房地产开发的规范化。
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